El alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), Rafael López Aliaga, ha desacatado el orden fiscal e insiste en ejecutar una millonaria deuda que compromete los impuestos de la comuna de los siguientes 20 años y que dejaría sin recursos a los próximos cinco alcaldes de la capital. 

Este no es un tema menor. El burgomaestre ignora la advertencia del Consejo Fiscal de un peligro de sobrendeudamiento y —con una ordenanza municipal— se impone a un decreto de urgencia del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) que les puso un límite a sus operaciones de endeudamiento porque arriesga la salud fiscal del país. 

Haciendo un recuento. En junio del 2023, la comuna limeña expuso —mediante un acuerdo de concejo— su intención de endeudarse por hasta S/4.000’000.000 (USD 1.000 millones) mediante un financiamiento a través de un Programa de Bonos con tres emisiones, tomando como aval los recursos municipales recaudados en impuestos de alcabala y vehicular de los próximos 20 años. 

En ese mismo acuerdo de junio, el Concejo Metropolitano de Lima aprobó la primera emisión de bonos prevista para financiar la totalidad de una primera cartera de 42 proyectos de inversión priorizados en el Plan Estratégico Institucional 2020-2025, según consta en el Acuerdo de Concejo N°204. 

Un mes después, la Contraloría emitió un informe previo en el que advierte que no hay suficiente sustento de la MML para dicho endeudamiento y observó la duplicidad de obras contenidas en el paquete de proyectos a financiar, además de que había expedientes técnicos con vacíos de información y problemas de disponibilidad de los terrenos para ser ejecutados. 

Pese a ello, el 27 de diciembre del 2023, la MML concretó la primera emisión de endeudamiento por un total de S/1.205’000.000 (USD 325’000.000) con una tasa del 10,1% anual. Este hecho fue calificado por el municipio como “un hito histórico” y confirmó que es la primera vez que emite bonos “en un plazo tan extenso y la convierte en el primer gobierno local en la historia que realiza esta transacción en el mercado de capitales internacional”, según publicó en un comunicado. 

Este hecho fue motivo de preocupación del Consejo Fiscal —entidad encargada de velar por la sostenibilidad de las finanzas públicas—, que emitió un comunicado advirtiendo una “peligrosa situación de sobrendeudamiento” que representa casi 4,5 veces (cuadruplica) los ingresos corrientes de la Municipalidad de Lima. 

“Esta medida compromete la disponibilidad de recursos futuros de la MML, puesto que la operación de endeudamiento tiene respaldo en un fideicomiso de titulización conformado con los ingresos provenientes de la alcabala y del impuesto al patrimonio vehicular, lo cual podría generar una situación de desequilibrios presupuestales para las siguientes cinco administraciones municipales. Asimismo, el relativamente alto costo financiero de esta operación implica una mayor presión hacia la rentabilidad de los proyectos que se piensan financiar”, enfatizó el Consejo Fiscal. 

Carlos Oliva, presidente del Consejo Fiscal, explica a OjoPúblico que las reglas fiscales limitan a los gobiernos regionales y locales a no endeudarse por más del 100% de sus ingresos de los últimos cuatro años. Sin embargo, hay una excepción —en el DL 1275— que dispone que, si el municipio tiene calificación crediticia igual o superior a BBB+, extendida por dos calificadoras de riesgo, puede endeudarse sin ningún límite. 

Oliva Neyra precisó que la Municipalidad de Lima se avaló de las calificaciones de dos agencias locales: Pacific Credit Rating y Apoyo & Asociados Internacionales para aplicar a la excepción y superar su límite de endeudamiento. Esto pese a que calificadoras internacionales como Fitch Ratings y Moody’s mantenían sus perspectivas en negativo. 

Al respecto, Luis Arias Minaya, exjefe de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat), precisó que el municipio capitalino ya excedía la regla del 100% desde fines del 2022 porque estaba en un nivel de endeudamiento del 120% de sus ingresos. Y, con la emisión de bonos hasta por S/4.000’000.000, ese límite superará el 500%. “Es una cuestión absolutamente irracional”, califica el economista

Frente a estas alertas, el 22 de febrero de este año, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) publicó el decreto de urgencia 003-2024, con un artículo que dispone la suspensión temporal, hasta el 31 de diciembre de 2024, de la excepción dispuesta en el DL 1275, a fin de evitar futuras operaciones de deuda del municipio. 

Sin embargo, esto fue rechazado por la comuna limeña liderada por López Aliaga, que emitió el último 6 de marzo la ordenanza municipal 2604 que “establece la prevalencia de la autonomía económica y financiera de la Municipalidad Metropolitana de Lima, así como su facultad de determinar su capacidad de endeudamiento garantizado con recursos propios, para financiar el programa de inversiones del ejercicio 2023-2026”. 

Con esa ordenanza, la gestión del alcalde López Aliaga desacata lo dispuesto por el MEF y aduce que se ‘pretende trabar’ el financiamiento de S/4.000’000.000. Así, la Municipalidad de Lima declara “la inaplicabilidad de lo prescrito en el artículo 10 del Decreto de Urgencia N°003-2024” del Ejecutivo y reitera que “continuará con las gestiones y acciones necesarias para concretar las operaciones de endeudamiento”. 

Finalmente, la administración edil le encarga a la Procuraduría Pública Municipal desarrollar todas las acciones para la defensa de la autonomía municipal y de los intereses de la Municipalidad Metropolitana de Lima. 

Consultado por OjoPúblico, el ministro de Economía y Finanzas, José Arista, señaló que busca dialogar con el alcalde Rafael López Aliaga para “ver de qué manera podemos apoyarlo, pero sin contravenir la estabilidad financiera de la municipalidad”. 

“Y ustedes dirán, ¿por qué se mete el gobierno central dentro de la municipalidad? —continúa el titular del MEF en conferencia de prensa— Por algo muy sencillo, porque si la municipalidad no puede pagar esa deuda, quien va a tener que pagar es el gobierno central, porque, en este caso, los bonistas o los que compran esa deuda no demandan a la municipalidad, demandan al país, nos demandan a todos”. 

En tanto, en recientes declaraciones a un medio local, el teniente alcalde de la MML, Renzo Reggiardo, aseguró que la Municipalidad de Lima continuará con sus emisiones de bonos e, incluso, ahora afirma que la intención es superar los S/5.000’000.000 de endeudamiento al término de la gestión. 

Competencia fiscal vulnerada

Especialistas consultados por OjoPúblico para este informe resaltan que la actual gestión municipal es la primera en superar los límites de las reglas fiscales. Y más aún: es la primera en tener una actitud desafiante, con ordenanza incluida y declaraciones que ignoran el mandato del MEF, que es la entidad competente en la materia. 

“El endeudamiento público es una potestad del Ministerio de Economía, que es el guardián de la casa. El alcalde está dando una penosa muestra de que no quiere cumplir las normas, me parece sumamente riesgoso”, apuntó el exvicepresidente del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) Luis Arias Minaya. 

Karla Gaviño Masías, profesora de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico, aclara que una ordenanza municipal sí tiene rango de ley, pero que esta se ciñe al marco general del país. Y, en ese sentido, la política fiscal es competencia del Ministerio de Economía, por lo que la Municipalidad de Lima tiene que aplicar el decreto de urgencia del Poder Ejecutivo. “Que, con una ordenanza, la MML pretenda contravenirlo es sumamente cuestionable”, apuntó. 

Por su parte, Janeyri Boyer Carrera, doctora en Derecho y docente asociada de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), explica que, si no prima el diálogo que viene buscando el ministro de Economía, José Arista, con la gestión municipal, legalmente el Ejecutivo podría plantear algún recurso ante el Tribunal Constitucional. 

Pero, mientras se resuelve el conflicto, ya sea mediante algún acuerdo entre las partes o por la vía jurídica, se debe respetar lo dispuesto en el decreto de urgencia que limita el sobrendeudamiento de la comuna limeña, coinciden Gaviño Masías y Boyer Carrera. 

En ese sentido, el presidente del Consejo Fiscal y también exministro de Economía Carlos Oliva exhortó a que el MEF y la Contraloría General de la República se pronuncien sobre la ordenanza publicada por la Municipalidad de Lima que desacata el decreto de urgencia del Ejecutivo. 

Al respecto, el ministro de Economía y Finanzas, José Arista, resaltó que su cartera dispuso poner límite a la deuda municipal ante la alerta de que se estaba sobrepasando el promedio manejado para cuidar la salud fiscal del país.

“Yo tengo que cautelar que alguien [el municipio] no se endeude demasiado y que, al final, nosotros [el gobierno central] tengamos que honrar esa deuda en algún tribunal extranjero con los tributos de todos ustedes (…) Todo el gasto del sector público —incluyendo municipalidades, gobiernos regionales y gobierno central— suma al momento de cuadrar la cifra del déficit fiscal del país y, en este caso, la municipalidad —según los indicadores que tenemos— se ha sobrendeudado”, declaró. 

OjoPúblico le consultó a la Contraloría —mediante su oficina de Comunicaciones— sobre si la entidad de control público está analizando esta confrontación entre la MML y el Ejecutivo, pero al cierre del informe no obtuvimos respuesta. 

También este medio envió preguntas al área de Comunicaciones de la Municipalidad Metropolitana de Lima sobre si el municipio ha pedido al Ejecutivo derogar el decreto de urgencia o si la Contraloría les ha pedido un informe técnico del caso, pero tampoco respondieron. 

Es preciso señalar que, desde hace tres años, el Consejo Fiscal —como medida de prevención— ya estaba advirtiendo sobre el artículo del DL 1275, que quita los límites de endeudamiento de los municipios, y sugirió al MEF corregir esa regla. 

“La sugerencia que hicimos fue un tema teórico. En ese momento ninguna municipalidad estaba pensando hacer eso, pero a nosotros nos parecía que, en algún momento, alguien, justamente, podría aprovecharse para emitir bonos y aumentar la deuda, a pesar de que la situación financiera no es tan buena. Y, lamentablemente, se cumplió eso”, apuntó Carlos Oliva. 

Arias Minaya coincide con ello, y enfatiza que el MEF debería enviar “de inmediato” el proyecto de ley al Congreso para poner límites al endeudamiento de las municipalidades y, así, evitar otra situación similar a la MML a futuro. 

Otras vías de financiamiento disponibles 

Los municipios cuentan con diferentes alternativas de financiamiento. Sus principales fuentes de ingresos se dan por el impuesto predial, vehicular, y alcabala, donde es labor de la municipalidad implementar medidas para mejorar la recaudación. 

Pero, considerando que el presupuesto no sea suficiente, como lo evidencia la Municipalidad Metropolitana de Lima, hay otras fuentes de financiamiento a los que puede alcanzar primando el diálogo antes que las confrontaciones con el Ejecutivo. 

“El diálogo con las autoridades económicas —el MEF— puede ser importante para ayudar a orientar por dónde canalizar el financiamiento y que no sea tan riesgoso. Eso suelen hacer las municipalidades que coordinan con MEF los proyectos que tienen y de qué manera las pueden financiar, para recibir orientación. Pero acá optaron por una sola opción, que puede ser la más onerosa y la más riesgosa, justamente porque no se ha dialogado ni analizado previamente otro tipo de escenarios”, señala la especialista en gestión pública Karla Gaviño Masías. 

Gaviño Masías indica, además, que es muy importante que, cuando inicia una nueva gestión, no se descarte a todo el personal técnico y más bien se valore el conocimiento sobre cómo han superado previamente escenarios similares de financiamiento sin llegar a estos casos confrontacionales. 

Justamente, antes de llegar a la controversia actual, la Municipalidad de Lima tiene la opción de solicitar recursos al gobierno central, ya sea como transferencias sin retorno o como préstamo, lo cual incluso hubiera generado ahorros, enfatizó el exministro de Economía Carlos Oliva. 

“Puede, simplemente, ser regalos del gobierno central; es decir, el gobierno usa plata de los impuestos y les da transferencias a los municipios. O hay otro tipo de transferencia ya condicionada —tipo préstamo— en la que el Gobierno central emite el bono. Esto se ha utilizado varias veces y hubiera sido apropiado en este caso, ya que, si el bono lo hubiera emitido el MEF, le hubiera costado 7% y no con una tasa de 10%, como lo ha hecho ahora la Municipalidad de Lima”, explica Oliva Neyra. 

Oliva Neyra precisa que esos tres puntos de diferencia de la tasa de interés, entre el 10% de la Municipalidad de Lima y el 7% que hubiera obtenido el MEF, equivalen a S/36 millones anuales. 

“O sea, al mes son S/3 millones de diferencia si se hubiera optado por este mecanismo, en vez de hacer una emisión e irse por su lado sin una garantía. Son S/3 millones todos los meses; no es poca cosa, puedes hacer un montón de obras con eso”, apuntó. 

En materia de financiamiento, Arias Minaya también explica que no existen casos de emisión de bonos por parte de los municipios, lo más frecuente es que estas entidades se financien del Banco de la Nación con garantía del Fondo de Compensación Municipal. 

“La MML ha podido emitir bonos por ser la municipalidad de la capital. Pero, desde que se anunció el monto, era claro que se sobrendeudaba, no solo por la magnitud de la deuda, sino por el hecho de que el pago de la misma compromete a cinco gestiones municipales. Lo que está haciendo López Aliaga es una bomba de tiempo”, advierte el economista. 
 

No es el primer desacato 

No es la primera vez que la Municipalidad de Lima se contrapone a un mandato del Ejecutivo. En diciembre de 2023, bajo la misma modalidad, la gestión edil publicó la ordenanza 2590 que “declara la prevalencia de las competencias municipales para emitir autorizaciones y/o permisos en materia de movilidad urbana, autorización de ejecución de obras públicas y usos del suelo en la provincia de Lima”. 

Con esta disposición, la gestión de Rafael López Aliaga declaró inaplicar la Décima Disposición Complementaria Final de la Ley de Endeudamiento del Sector Público para el Año Fiscal 2024, planteada por el Ejecutivo y aprobada por el Congreso, que dispone la exoneración de la obtención de todos los permisos municipales para el desarrollo de los proyectos priorizados en el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad (PNISC).

En síntesis, este conflicto entre el municipio y el Ejecutivo se dio por los permisos necesarios para la construcción de la Línea 2 del Metro. La MML se negaba a otorgar las autorizaciones para las obras de la Estación Central en la avenida 9 de Diciembre, más conocida como Paseo Colón. 

El Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran), en su momento, advirtió que esta ordenanza genera un nuevo retraso en la obra, con un perjuicio económico de hasta USD 9’000.000  mensuales al Estado peruano. 

Luego de las críticas, en enero de 2024, el gobierno anunció que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), la Autoridad de Transporte Urbano (ATU) y la Municipalidad de Lima llegaron a acuerdos para reducir los plazos y acelerar las obras de la Línea 2 del Metro. No obstante, dos meses después, las obras siguen trabadas por falta de permiso municipal, según informó La República.  

“Los distintos niveles de gobierno tienen que coordinar porque sus funciones son complementarias, se necesitan entre ellos y definitivamente una obra pública implica un impacto para no solamente Lima Metropolitana, y es indispensable el diálogo entre el municipio y el sector competente”, manifestó la consultora internacional Janeyri Boyer Carrera. 

Por su parte, la especialista en gestión municipal Karla Gaviño Masías advierte que es preocupante que se esté volviendo una práctica común que el Poder Ejecutivo vaya por una línea y la Municipalidad de Lima, lejos de sentarse a conversar. 

Cabe señalar que, previamente, hubo otro desacuerdo entre la MML y el MEF, cuando el burgomaestre le había planteado al ministerio una propuesta económica para culminar el contrato con Rutas de Lima por el cobro de peajes. El entonces ministro de Economía Alex Contreras rechazó darle ese financiamiento, y enfatizó que se debe respetar los contratos porque “si un país no cumple con su palabra, entonces no es serio, y esto da señales negativas”. 

Sin embargo, el municipio optó por resolver unilateralmente el contrato con Rutas de Lima y esta empresa inició un arbitraje internacional contra el Estado peruano ante la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI). Esto generó un gasto inicial de cerca de S/13 millones para costear la defensa de la comuna. 

“Es preocupante la frecuencia con la que se viene dando. Primero, lo de Rutas de Lima, luego, [los permisos de la Línea 2] a finales de diciembre y, ahora, en marzo, [el sobrendeudamiento del municipio]. Estos espacios muy pequeños, entre un conflicto a otro, dan señales al mercado de que la MML y el Poder Ejecutivo no se van a poner de acuerdo en un tema financiero que puede afectar a grandes proyectos. Y, también, la ciudadanía percibe la señal de la constante falta de comunicación. ¿Esa es la manera de gobernarnos? Es un terrible mensaje, tanto hacia el ciudadano como hacia el sector privado”, advierte Gaviño Masías. 

Por Luz Alarcón C.

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